郝赤勇:推进公益诉讼制度守护人民美好生活

【开栏的话】

经国序民,正其制度。制度优势是一个国家的最大优势,我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。读懂“中国之治”,坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,是关系党和国家事业兴旺发达、国家长治久安、人民幸福安康的重大问题。

2020年1月2日起,人民网推出《中国之治》栏目,围绕政治、经济、社会、文化等多重维度,学习宣传党的十九届四中全会精神,聚焦“中国之治”,解析发展背后的“中国密码”。

党的十九届四中全会《决定》提出,坚持和完善中国特色社会主义法治体系,深化司法体制综合配套改革,完善审判制度、检察制度,全面落实司法责任制,完善律师制度,拓展公益诉讼案件范围。检察公益诉讼制度,是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。本期《中国之治》邀请全国政协社会和法制委员会副主任,司法部原副部长、党组成员郝赤勇,共同探讨用公益诉讼如何守护人民的美好生活。

全国政协社会和法制委员会副主任,中国公证协会会长、司法部原副部长、党组成员郝赤勇在调研中

人民网:2019年,您参与了“协同推进公益诉讼检察工作”调研工作。在您看来,目前检察公益诉讼制度已取得哪些进展?

郝赤勇:建立公益诉讼制度,是以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展理念,顺应新时代人民群众对美好生活的新期待,回应人民群众对公共利益保护的强烈需求,促进国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署。

由检察机关提起公益诉讼,是立足中国国情,根据中国司法体制,为解决公共利益保护定制的“中国方案”,有利于加大群众切身利益的重点领域执法力度,推进法治政府、服务型政府建设。

2015年,全国人大常委会授权在全国13个省区市开展试点,2017年6月修改民事诉讼法和行政诉讼法,正式建立了检察公益诉讼制度。总的来看,短短几年时间公益诉讼检察工作取得了显著成绩:

一是社会认可程度不断提高。全国政协组织的“协同推进公益诉讼检察工作”调研组今年在安徽、内蒙古开展专题调研过程中,实地查看了多处现场,召开座谈会听取各方面意见,旁听案件审理,深切地感受到检察公益诉讼制度设计符合中国发展道路和人民群众期待,工作推进具有强烈的现实需求和深厚的社会基础。

二是政府理解和支持力度不断加强。公益诉讼检察的本质是助力依法行政,共同维护人民根本利益,把以人民为中心落到实处。工作全面开展以来,检察公益诉讼得到了各级地方党委政府以及相关法院、监委等积极配合、有力支持,认同度越来越高,全国大多数省份党委政府和人大出台了关于公益诉讼的决定。

三是公益诉讼法律法规和配套制度建设逐步完善。近年来,各级人民法院和人民检察院认真执行民事诉讼法及相关司法解释的规定,共同推进检察公益诉讼工作,积极探索、积累了很多成功经验,充分彰显了公益诉讼的制度作用。

人民网:公益诉讼制度在督促行政机关依法履职、保护公益方面取得了积极成效,请问检察公益诉讼制度在调查、取证方面还存在哪些障碍?哪些将是继续推进的方向?

郝赤勇:目前,检察机关提起公益诉讼过程中的调查和取证方面存在的障碍主要集中在以下几个方面:

一是意识和理念方面的障碍。检察公益诉讼制度是全新的诉讼制度,检察机关监督的往往是行政管理部门职能跟不上,导致不能及时解决的社会公益危害问题。

二是专业能力方面的障碍。公益诉讼检察涉及多领域专业知识,办案环节多、办案战线长,对检察人员业务技能和综合素质要求很高。公益诉讼检察人员线索发现、调查取证、庭审应对能力欠缺。

三是制度配套方面的障碍。修订后的人民检察院组织法赋予检察机关必要的调查核实权,但行使的范围、方式和程序不够明确,缺乏被调查人员或单位不予配合的法律责任。

持续推进解决这些障碍,首先必须依靠检察机关进一步加强同行政机关的配合支持,共同实现诉前保护公益目的的最佳司法状态,注重办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的重案难案。

再者就是要进一步健全完善公益诉讼法规和制度配套,明确检察公益诉讼在举证责任分配、证据收集审查运用、证据证明标准以及鉴定等方面的程序规则和法律责任。

第三,在加强公益诉讼检察人员队伍的专业化建设的同时,加强多主体联动,争取专业力量支持。如借助环保公益组织、消费者协会等社会组织专业化人员、技术和设备,提高专业领域侵害公共利益的线索发现、调查取证、数据监测、技术评估能力等等。

人民网:十九届四中全会决定中提到拓展公益诉讼案件范围,您认为这一举措会产生哪些影响?

郝赤勇:党的十九届四中全会《决定》进一步提出要拓展公益诉讼案件范围。这一方面反映了随着经济社会快速发展,人民群众对公益保护的需求也日益增多,如互联网领域公民个人信息保护、电信骚扰、人员密集场所公共安全、国防和军事利益、扶贫等领域都有公益被侵犯的问题;另一方面也反映了以习近平同志为核心的党中央对公共利益保护和公益诉讼检察工作的高度重视。我国民事诉讼法、行政诉讼法和英烈保护法明确规定了检察机关履行公益诉讼职责的范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让和英烈权益保护。

在公益诉讼检察工作的法定领域,还有很多工作有待做深做透,如保护古村落等人文遗迹的检察公益诉讼才刚刚开始,涉及矿山环境修复等诸多自然资源领域的检察公益诉讼尚待破题。面对一些法律尚未规定的领域也呈现出的强烈的公益诉讼需求,我们应当进一步加强拓展公益诉讼案件范围的实践探索,在法治的轨道上积极、稳妥推进。比较可行的做法是先由全国人大常委会出台授权决定,开展相关试点,推动相关法律和司法解释对拓展公益诉讼案件范围进一步予以明确和规范。

人民网:很多人会认为多数人利益即为公共利益,您曾说对公共利益的清晰界定,是检察公益诉讼制度能够良好运行的根本条件。请问多数人利益和为公共利益如何区别?如何进一步明晰公共利益?

郝赤勇:公共利益是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面,它不同于国家利益和集团(体)利益,也不同于社会利益和共同利益,具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征。多数人的利益和公共利益之间只能是一种关联关系,绝不能把公共利益等同于多数人利益。

那么,为什么说对公共利益的清晰界定,是检察公益诉讼制度能够良好运行的根本条件呢?

首先这是检察公益诉讼制度设计的初衷和要求。检察机关作为法律监督机关,赋予它提起诉讼的权力,从立法层面来说这是保护公益的“兜底”保障,是对法定机关和社会组织提起公益诉讼缺位或不能情况下的补充。

其次,公共利益只有在相关法律确认的情况下才能形成客观性和可主张性。所谓明晰公共利益,最根本的就是要在立法层面明晰公共利益保护的范围、内容、程序和方式,而这恰恰也是确保检察公益诉讼制度在法治轨道健康发展,依法促进政府依法行政的重要条件。

人民网:总体而言,助推公益诉讼事业对促进国家治理能力和治理体系现代化起到怎样的作用?

郝赤勇:检察公益诉讼制度,是党的十八届四中全会作出的一项重大改革部署,也是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。习近平总书记在党的十八届四中全会上专门对建立这一制度作了说明,突出强调“由检察机关提起公益诉讼,有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”。

助推公益诉讼事业对促进国家治理能力和治理体系现代化有着独特的作用:

一是坚定制度自信。我国由检察机关提起公益诉讼,公益诉讼法律制度从顶层设计到实践落地,从局部试点到全面推开,形成了公益司法保护的“中国方案”。

二是完善了国家治理体系。立法明确检察机关公益诉权,进一步优化了司法权配置,赋予其提起行政诉讼的资格,能够进一步完善诉讼制度,充分发挥检察机关依法监督行政行为、促进行政机关依法行政、规范文明公正执法的功能。

三是加强了国家治理能力。检察机关提起公益诉讼,具有司法介入公共利益保护的职能优势,把这个中国独创的诉讼制度坚持好、完善好、发展好,是坚持和完善中国特色社会主义制度的内在要求,也是提高依法治国、依法执政能力的迫切需要。

人民网:您曾说,司法资源是最昂贵的资源,好钢最好用在刀刃上。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,如何充分发挥司法这块“好钢”?

郝赤勇:中国特色的检察制度,检察机关是国家法律实施的监督机关,这是检察机关的法定职责和本质。从全国政协的调研来看,检察公益诉讼案件存在“三多三少”的情况:领域方面环境类案件多其他四类案件少;类型上刑事附带民事多,行政、民事案件少;审理结果上,检察机关胜诉多败诉少。在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,司法资源作为稀缺的昂贵的资源,应当更加注重用来作为“兜底”法制保障,用来解决那些重大的和难解决的问题。

具体到检察公益诉讼制度的发展过程中,检察机关作为监督机关,首先应当把工作重心放在督促行政机关积极依法履责上。

具体来说主要有:

一是有法定的诉权但不争诉权。检察机关提起任何民事公益诉讼,包括刑事附带民事公益诉讼,都应当依法严格履行诉前公告,促请法律规定的机关或者社会组织来提起诉讼,充分保护其他法律规定主体的诉权。

二是加强支持起诉。从检察公益诉讼制度设计初衷来看,检察建议和支持起诉分别是检察机关履行其行政、民事公益诉讼职责的首要方式。目前,诉前检察建议已经在督促依法行政上发挥了重要作用。

三是补充起诉填空白。如果法律规定的机关或者社会组织,包括英烈近亲属不提起诉讼,那么损害公益的问题还放在那里,没有解决怎么办?检察机关就要填补这个空白,符合法定起诉条件的,必须要履行法定职责,依法起诉。

人民网:您曾多次参与政协聚焦依法治国的相关调研,您认为人民政协应如何在全面推进依法治国进程中更好发挥协商民主作用?

郝赤勇:习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中指出,人民政协是统一战线的组织,是多党合作和政治协商的机构,是人民民主的重要实现形式,体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。在全面推进依法治国进程中,人民政协要坚持把协商民主贯穿履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。

一是坚持协商优势。社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的重要形式。

二是坚持协商为民。全心全意为人民服务,始终代表最广大人民根本利益,是实行和发展协商民主的重要前提和基础。

三是坚持协商唯实。根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作,从制度上保障协商成果落地,使我们的决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。  

(责编:王欲然、申亚欣)

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